城乡融合发展

——在经济社会发展全局中统筹谋划和推进乡村振兴

河南理工大学副校长、太行发展研究院常务副院长    张锟

（《太行资讯》2019年第3期）

2019年3月8日，习近平总书记在参加全国人大河南代表团审议强调指出，河南作为农业大省和人口大省，要把实施乡村振兴战略、做好“三农”工作放在经济社会发展全局中统筹谋划和推进，要通过建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系为乡村振兴提供制度保障。这是对实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化提出的新要求，是我们推进乡村振兴战略实施的重要遵循。学习贯彻习近平同志讲话精神，就是要站位经济社会发展全局，着力完善城乡融合体制机制和政策体系，强力推进乡村全面振兴战略有效实施，扎实推动经济社会高质量发展。

一、充分认识城乡融合发展的重要性，坚持以城乡融合推动乡村振兴

从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，是新时代中国特色社会主义建设的战略安排，是对新时代我国经济社会发展提出了新要求。在经济社会发展全局中统筹谋划和推进乡村振兴，就必须准确把握新时代中国特色社会主义建设的基本任务，清楚认识和主动解决新时代中国特色社会主义的主要矛盾。在经济社会发展全局中统筹谋划和推进乡村振兴，就要立足于解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题，立足于缩小城乡差距、工农差距和城乡居民收入差距，为实现农业农村现代化、把我国建设成为社会主义现代化强国打下决定性基础。

实施乡村振兴，关键路径是什么？这是我们统筹谋划和推进乡村振兴行动的逻辑起点。习近平指出，能否处理好城乡关系，关系社会主义现代化的全局。“要顺应城乡融合发展大趋势，坚持新型城镇化和乡村振兴两手抓，清除阻碍要素下乡的各种障碍，吸引资本、技术、人才等要素向乡村流动，为乡村注入新动能。”这一重要论断进一步明确了我国经济社会发展必须走城乡融合发展之路，这完全符合马克思恩格斯关于城乡关系一般要经历“一体、分离、联系、融合”发展过程的基本判断，为我们认识、研究和重塑新时代城乡关系提供了基本遵循。

由于长期的二元经济体制，重城轻乡、城强乡弱是我国多年经济社会发展的基本状态，这是导致农业农村现代化未能与工业化、信息化、城镇化同步发展的根本原因。在我国经济结构调整和转型发展的关键时期，就要坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，通过城市和乡村融合发展，加快资源要素在城乡间的流动速度，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，最终实现城乡共同进步，使广大城乡居民共享经济社会发展成果，这是我国社会主义现代化的基本要求，是加快实现乡村振兴战略总目标推进农业农村现代化的有效途径，也是经济社会高质量发展的基本逻辑和本质属性。改革开放四十多年来，中国特色社会主义现代化建设取得的伟大成就，既为我国城乡融合发展创造了条件，又对加快调整长期对立的城乡关系提出了迫切要求。

因此，建立城乡融合发展的体制机制和政策体系是乡村振兴的必然选择，是乡村振兴战略取得预期效果、实现总体目标的基本保障。我们要切实提高城乡融合发展对解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题重要性的认识，持之以恒地以城乡融合发展统筹推进乡村振兴和农业农村现代化。

二、加快构建城乡融合发展的体制机制，增强乡村振兴的活力

随着乡村振兴战略实施工作的不断推进，广大干部群众对乡村振兴的基本内涵、总提要求、基本方针和根本目标有了较深的理解和认识。但是通过调查不难发现，城乡对立的传统观念、制度惯性和部门利益博弈的状况并没有根本改变，我们长期期待的以新型工业化、信息化、城镇化带动农业农村现代化，以工农互促、城乡互补、促进乡村全面振兴的局面尚未完全形成，城乡融合发展体制机制并没有完全建立起来。彻底破除城乡对立的制度藩篱，改革与城乡融合发展不相适应的政策规定，加快增强乡村振兴活力，是当前最为急迫的重要任务。

加快城乡融合发展，需要建立以工促农机制。乡村要振兴，产业发展是基础。要在产业发展理念上创新思维，摈弃“城市工业、农村农业”的传统观念，借鉴日本等国经验，完善产业发展相关法，比如制定《乡村地区引入工业促进法》，强调“工业反哺农业”,鼓励城市工业如轻纺、日化、农机、食品等部分转移到乡村、为农民提供就近就地就业的机会, 推动三次产业的劳动、技术、资本的深度融合, 提高乡村综合生产力水平，促进乡村高质量发展。

加快城乡融合发展，需要建构以城带乡格局。十九大提出的区域协调发展战略是中央做出的重大战略部署之一，强调以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化，在解决区域城乡发展平衡性和充分性方面发挥着重要作用，与乡村振兴战略相互呼应，产生着叠加效应。中原城市群背景下的都市区建设要主动承接乡村振兴战略任务，在都市区规划和建设中要充分体现城乡融合发展理念，综合统筹都市区城乡发展空间，构建城乡一体的都市田园新格局。

郑州大都市区核心区应主动发挥示范引领作用，除将已有的开封、新乡、焦作、许昌等四个次级中心城市及郑州辖区各县市和开封的尉氏县、新乡的原阳县、平原新区、新乡县、焦作的武陟县等纳入大都市区规划范围外，还应将距离郑州主城区较近的温县、修武、获嘉、禹州乃至封丘、延津、博爱、沁阳等等传统农业县市纳入其中。以建设城中有乡、乡中有城的都市田园。其他区域中心城市也要拓展自身的示范带动功能，在区域内实现城乡融合发展。

河南作为人口大省，小城镇和人口集聚居住村庄较多，大量农村将会长期存在，正在进行的百城建设提质工程不仅为提升县城人口、产业聚集能力创造了条件，也为广大乡镇和中心村加快建设和提升发展积累了经验，应适时推广百城建设提质工程实践经验，将百城提质建设工程往乡镇延伸，把乡镇建设成为乡村振兴的主要节点和重要载体。同时，要对广大村庄进行科学规划、分类施策，向整治要土地、向集约要质量、向规模要效益。

加快城乡融合发展，需要激励要素双向流动。资本、土地、劳动力等乡村传统要素“城市偏向”的单向流动，导致乡村要素长期短缺,发展能力持续下降，这是导致“三农”问题长期存在的根本原因。实施乡村振兴战略根本路径就是要回避乡村的不足与短板，发挥城乡融合优势，促进城乡要素双向流动机制的建立。在资本流动方面，要建立国有资本进入乡村的激励机制，以国有资本的示范引领带动社会资本上山下乡，扭转乡村金融资本因入不敷出而动力不足的现状。在劳动力流动方面，要彻底打破传统户籍制度的限制，使城市居民和乡村居民享有相同的权利和待遇，建立有利于促进农村转移人口市民化和鼓励城市居民到乡村创业和生活的人口流动机制。如在住房政策上，尽管要禁止城市人口在乡村建构别墅庄园，但要在城乡之间建立统一的住房制度，允许城乡居民在城市和乡村同时拥有基本保障性住房。在土地问题上，要进一步完善有关的法律法规，为土地承包权在农村集体成员之间、经营权在经营主体之间以及所有权在城市乡村之间合理流转创造条件。在完善有关法律法规和政策的过程中，必须同时兼顾国家、集体和个人之间的利益，尤其是要注意解决农村土地集体所有者权利缺位的问题。例如要进一步完善建设用地指标的跨区域统筹调剂制度，确保耕地红线不突破的同时，既满足城镇建设用地需要，又确保土地资源贡献地集体组织和村民的权益。

加快城乡融合发展，需要扣紧三产融合链条。广大乡村因自然禀赋不同，产业发展基础差异较大，但无论如何发展，农业的基础地位不能有丝毫动摇，要通过藏粮于地和藏粮于技，不断提高以粮食为主的农产品的数量和质量，确保我国粮食安全。与此同时，要以现代农业技术、现代信息技术、现代工业技术加强对传统农业的现代化改造，发展高端高质高效产业和产品，延长农产品开发生产链条，提高劳动生产率，加快一二三次产业融合发展。可借鉴日韩发展六次产业发展经验，制定鼓励农村复合性产业培育与发展的政策法规，要坚持农村三次产业融合、政策措施融合、经营主体融合的思路，跨越城乡界限、工农界限、产业界限，让农民直接参与二三产业，更多分享农产品增值收益。要加大培育大农业与旅游休闲、农耕体验、文化传承、健康养生等深度融合，大力推进家庭农场、田园综合体、乡村电商等新型业态，支持农产品加工、销售、餐饮一体化发展。要积极支持和配置乡村龙头企业和品牌产品，充分发挥其示范引领带动作用。要创新乡村经营组织形式，培育新型乡村产业融合发展经营主体，形成种养加工和农工商贸科教一体化经营，构建现代乡村产业体系、生产体系和经营体系，促进农村一二三产业融合发展。

三、充分凝聚以城乡融合发展推动乡村振兴主体力量，激发乡村振兴发展动力

乡村振兴是大战略，以城乡融合发展推动乡村振兴战略落地实施，需要动员政府、企业、乡村和社会各个方面的力量，将正在进行的脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接起来，持续推动广大乡村经济社会文化生态等的全面进步，补齐农业农村发展短板，使之跟上新型工业化、城镇化和信息化发展的步伐。

强化政府领导责任。以地方各级党委和政府在实施乡村振兴战略中担负主体责任，必须强化各级干部的主动领导、大大胆作为的责任意识，要切实把“党政一把手是第一责任人、五级书记抓乡村振兴”的工作要求真正落到实处。各级领导干部要主动跨越城乡、工农、产业界限，坚持工业、农业和城市、乡村一起抓，要像推动城市建设一样推动乡村振兴，像抓工业一样抓农业，把现阶段农业农村优先发展原则体现到各个方面。省市县乡（镇）各部门均要各司其职、密切配合，主动制定贯彻落实意见与办法，建立健全规划实施和工作推进机制，要加强组织人事、发展改革、农业农村、工业与信息化、商务及自然资源、文化旅游、社会保障、住房城建等部门的政策衔接和工作协调力度，以保证各部门以城乡融合发展的思路聚焦乡村、集中发力。

引导企业调头转向。要制定相应政策，引导国有企业从“城市偏向”转向乡村，主动调整战略布局，努力做强做大自己，在促进城乡融合发展、推动乡村振兴上主动作为。要鼓励国有工商业企业更多创造就业岗位，扩大富裕劳动力转行就业，并积极贯彻落实国家有关政策，妥善解决其各种社会保障问题。鼓励建筑类企业充分发挥自身优势，在乡村基础设施建设、村庄整治建设等方面多做贡献。鼓励金融类企业改变“嫌贫爱富”本性，主动上山下乡。鼓励公益性企业文化类企业协助农村建立文艺文化队伍，促进乡村文化生活多样化。

指导村民自强不息。要加强基层组织建设，选好配强农村党组织书记，要把加强乡村干部培训、选派农村第一书记、大力发展农村新党员等行之有效的制度化、常态化；要加大农村基层干部激励力度、整顿软弱涣散村党组织，加强乡镇权力的有效监督。要动员全体党员进入产业链条，发挥先锋模范作用，带领村民转型转行、创新发展。在此值得特别一提的是，要尽快为农村集体经济组织进行法人资格登记，确定其独立的市场经济主体地位，有利于农村集体经济组织及其成员依法参与乡村振兴，在参与中增加集体积累和个人收入，体现主体价值。

动员社会共同参与。搭建社会参与平台，加强组织动员，构建政府、市场、社会协同推进的乡村振兴参与机制。要充分发挥乡村振兴专家决策咨询积极作用，组织智库加强理论研究；动员高等学校在乡村人才培养、规划设计、产业发展、经营创新等方面尽显其能、跟踪服务；创新宣传形式，广泛宣传乡村振兴相关政策和生动实践，营造良好社会氛围。要发挥工会、共青团、妇联等群团组织的优势和力量，发挥各民主党派、工商联、无党派人士等积极作用，凝聚乡村振兴强大合力。