关于全面深化县级政府预算绩效管理改革的建议
江书军 张许良
2024年国务院政府工作报告明确指出“积极的财政政策要适度加力、提质增效”，落实提质增效的要求，全面推进预算绩效管理的理念和方法至关重要。目前，预算绩效管理改革在各级政府呈现出纵向高度不平衡态势，绩效管理相关制度的制定与落实普遍存在“上强下弱”的现象。作为基层政府治理核心的县级政府，直接使用的财政资金占比较高，但绩效管理主观能动性和实际执行力却相对薄弱，这种绩效管理水平和财力流向相背的格局，放大了县级政府资金绩效流失可能性，已成为全面实施预算绩效管理改革的“短板”。因此，持续深化预算绩效管理改革力度、深度和广度，推动县级政府预算管理模式的变革与重构，对县级政府落实党政机关习惯“过紧日子”要求，提升财政资金效益，增强财政统筹能力，助力县域经济高质量发展具有深远意义。
一、县级政府预算绩效管理改革现状
课题组围绕焦作市及河南省多个县（市）区开展实地调研、访谈及问卷调查，调查结果表明，随着预算绩效管理改革的不断推进，预算绩效管理在县级财政统筹保障能力，提升财政资源配置效率，实现财政运行可持续性，提升公共服务能力和服务水平，防范化解财政运行风险等领域发挥了关键作用，为有效推动县域经济高质量发展提供了重要支撑。具体调研区域如下图1所示。
图1 县级政府预算绩效管理改革实地调研地区分布图
县级政府预算绩效管理改革成效具体表现在以下几个方面：
一是县级政府“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理机制和制度体系基本建立，逐步实现了从“要我绩效”到“我要绩效”的蝶变，绩效管理理念逐渐深化。
二是县级政府基本实现了从财政的“孤军奋战”、预算部门的被动应付，到各级党委、财政部门、预算部门、人大、审计、第三方机构、社会公众“结伴前行”共同发力的转变，预算绩效协同治理的格局初步建成。
三是实现了绩效管理理念和方法与预算编制、执行、决算、监督的有效融合，绩效管理层级逐步从微观领域向中观领域、宏观领域迈进，绩效管理内容实现了从“项目”向“政策”向“部门整体”向“地方政府财政运行情况”的逐层拓展和延伸，为迈入预算绩效管理2.0时代奠定了基础。
二、县级政府预算绩效管理改革面临的瓶颈
（一）预算绩效“两热两冷”失衡状况明显
目前，县级政府对预算绩效融入预算全过程的理念，在认知上虽有很大提升，但还未转变为真正的绩效意识，更没有形成预算绩效的行动自觉。当前预算绩效的刚性约束力作用不强，全过程规范的预算绩效评价体系还不够健全，绩效结果应用与来年预算收支安排挂钩的机制尚未完全建立。尤其是县级财政部门、预算部门各利益相关主体在绩效管理改革进程中，部分县区“两冷两热”的失衡现象比较明显。一是“财政部门“热”、预算部门“冷”，二是预算部门财务科室“热”、预算部门业务科室“冷”，实际工作中存在推诿、拖延的应付态度，缺乏改革的主动性与创新性，致使许多绩效管理改革的顶层设计制度，未能在工作中落到实处，普遍存在预算与绩效“两张皮”现象，预算绩效管理改革动力匮乏。
（二）绩效管理参与主体能力相对不足
随着预算绩效管理改革向市县级政府部门纵深推进，县级政府财政部门、预算部门、第三方机构积极参与绩效管理的氛围初步形成，但由于各参与主体理念、认知及能力的差异，致使部分领域的绩效管理流于形式。主要表现为三个方面：一是财政部门绩效管理专业人员不足，大部分县级政府绩效管理股（科）属于成立时间较短，并从预算、监督、评审等科室抽调人员组成，短期内专业素质难以提升，专业胜任能力与预算绩效管理工作要求存在一定差距。二是预算部门绩效意识引领不够，仍然存在“重使用、轻绩效”的短期性思维，注重目标导向和支出结果导向的绩效意识尚未深入人心，部门业务人员的绩效知识储备还不能满足预算绩效管理工作的要求，综合业务素质亟待提高。三是第三方机构参与深度不够，部分县级政府能够胜任绩效管理服务工作的相关机构数量较少，对事前评估、目标审核、绩效评价等环节的绩效管理工作专业化水平不高，绩效信息结果受到“不够科学”的质疑。
（三）全过程绩效管理质量亟待提升
目前，县级政府全过程预算绩效管理链条基本构建，但从预算部门的实施情况来看，关键环节绩效管理质量依然存在较大提升空间。一是项目储备缺乏中期规划。预算部门在储备项目环节，只关注现阶段年度预算和内容的编制，对中期规划管理相对薄弱，无法实现滚动管理的效果，这些局限性无疑会增加预算编报工作的难度，从而导致预算编制工作走过场、质量低等问题依然存在。二是绩效目标存在“形式化审查”困境。预算部门对绩效目标编制工作重视度不够，在编制过程中只是简单应付，缺乏系统性思维。从各县（区）公开的重点项目绩效目标来看，许多预算单位编制的绩效目标质量不高、不够规范，目标值填报中多选择比较容易达到的绩效目标，未能做到“从严、从高”设定目标，部门各级审核岗在审核中更注重形式审查，而对绩效目标的可行性、全面性、可衡量性等实质性内容关注较少。三是绩效监控作用发挥不佳。部分预算部门在自行监控中，存在绩效数据填报不规范、不完整、表述不清晰等现象，监控报告内容过于简单，未能对项目预算执行与绩效目标实现程度进行系统性分析，绩效运行监控的过程“纠偏”功能未能充分发挥。四是绩效自评价自夸现象普遍存在。通过对市县两级政府预算部门公开的决算报告自评价结果梳理分析，发现，绩效自评不实、得分虚高、自评结果约束性不强等问题逐步凸显。预算部门在自评价过程中，更愿意呈现的扣分点是预算执行方面，而不是既定工作任务方面，部分项目预算执行率较低，但产出、效益、满意度均为满分。
三、优化县级政府预算绩效管理改革的建议
（一）以“资源因素”为核，推动预算绩效管理改革提质增效
县级政府预算绩效管理改革的高质量推进，要以绩效数据库的建设为重点，以信息化手段为支撑，以高素质人才培育为保障，以丰富、健全的人力、技术、数据等资源要素实现绩效管理提质增效。一是建立县级政府绩效指标库和标准库。财政部门要以绩效指标库建设为核心，指导预算部门加快建立分行业、分领域、分层次的项目或部门个性指标体系，形成规范完备的一、二、三级指标并细化量化指标标准值，补齐绩效指标库和标准库缺失建设短板。二是运用信息化手段提高绩效管理效率。建议县级政府在上级政府统一部署下尽快建立绩效管理数据信息库和信息数据交换平台的“大数据”系统，借助信息化平台，搭建智能化的绩效管理模板，引入大数据、云计算等数据分析和处理技术，对各环节原始绩效数据进行搜集提取、综合分析、科学诊断、及时反馈，实现绩效管理从“人为判断”到“智能诊断”转变，打造“数字绩效”。三是重视各类绩效参与主体业务培训。财政部门要根据业务职能部门需求特征制定差异化、分层次的绩效培训计划，积极培育绩效管理专业人才，提升全员绩效专业素养，逐步形成全员“懂绩效、讲绩效、重绩效、用绩效”的良好工作氛围，为高质量绩效信息的输出奠定坚实基础。四是完善县级政府绩效专家库建设。财政部门与预算部门应结合基层特点，充实适用于本级政府各部门、各行业领域的绩效专家库，为全过程预算绩效管理工作的顺利开展、部门人员专业技能提升、绩效管理质量提升等提供智力支持。
（二）以“环境因素”为剂，培育绩效改革协同治理文化氛围
县级政府预算绩效管理改革“冷热”不均窘境的改变，需在现有的技术操作层面上，引导各级责任主体从绩效意识、权责界定、文化塑造、行为习惯、价值认同等方面采取有效的改革策略，形成良好的绩效管理改革环境。一方面，需厘清各方权责，构建共建格局。在现有政府治理体制与权责分工模式下，各方主体应努力构建统筹协调、相互合作的预算绩效协同治理格局，避免“缺位”与“越位”现象的发生。各级党委政府要加强对预算绩效管理的领导；财政部门应在建章立制、组织协调等方面履职尽责，发挥预算绩效管理工作的“发动机”作用；预算部门作为预算绩效管理的实施主体，应明确部门绩效管理的工作内容和边界；人大、审计、纪委等部门作为预算绩效管理的外部监督主体，要充分发挥其监督问责职责，形成立法机关、审计机关、纪检监察机关对部门实施全过程预算绩效监督的倒逼机制。另一方面，需强化宣传引导，培育绩效文化。各部门可通过媒体宣传、财政培训、专家指导、绩效管理制度学习与实务经验交流等方式普及绩效知识，将绩效理念渗透到预算管理过程中，及时纠正各部门对绩效管理工作的认知偏差，逐步形成绩效参与人员对绩效理念的认同感和对绩效管理规则的普遍性遵从。此外，预算部门需对传统的“因钱设事”行政组织文化和预算管理理念进行变革，重塑预算部门绩效导向的组织文化，培育部门人员在预算管理中的前瞻性、预见性，将绩效内化为部门的科学理财观，实现绩效管理与部门的预算编制、执行、决算等环节融为一体。
（三）以“管理因素”为基，健全绩效管理运行机制与配套制度
县级政府绩效管理改革的深入实施，需从宏观的政府治理、微观的预算绩效管理层面硬化部门领导责任约束，健全部门绩效管理机构设置，并围绕改革内容出台一系列绩效管理办法、规程、操作手册等配套制度，为指导实务工作的顺利实施提供基础保障。基于管理因素的要求，一是明确绩效管理责任约束与问责机制。通过建立完善的绩效奖惩机制，对各级部门形成有效的激励与约束，激发其积极推动绩效管理改革的内在动力；充分发挥人大在绩效问责中的主体作用，加强对各级部门绩效管理责任主体的问效和问责，并逐步建立以项目负责人为主体的绩效问责机制。二是建立预算绩效信息公开机制。相较于中央、省市级部门，县级政府预算绩效信息公开需在公开内容、方式、渠道等方面逐步完善，提升利益相关者对预算绩效信息的知情权和资金使用的监督权，增强政府部门公信力。三是完善县级政府绩效管理配套制度体系。县级政府财政部门应及时制定并出台全过程预算绩效管理办法、操作手册等实务性文件，实现绩效管理各环节工作流程化、制度化；预算部门负责预算绩效管理组织、指导，并协调、配合财政部门做好事前评估、绩效目标设置、绩效过程监控、绩效评价等相关工作。